儿童是家庭的希望，是祖国和民族的未来。农村留守儿童和困境儿童是青少年中的特殊弱势群体，是关心下一代工作的重点关注对象。7月到8月，宝鸡市关工委组成调研组，深入陈仓区等7个县区13个镇、8个村和社区、9所中小学和幼儿园，采取听汇报、查资料、看现场、座谈讨论、个别走访、家庭了解等方式，召开各类座谈会16场次，对全市市留守儿童和困境儿童关爱保护工作进行了一次深入细致的调查研究。

一、宝鸡市农村留守儿童和困境儿童的分布特点

农村留守儿童是城镇化和农村经济发展共同作用形成的特殊群体，其分布状况受当地农村经济发展、距离城市远近、交通便利与居住状况、文化教育环境等多种因素影响，规律性比较复杂多变。

一是随着农村主导产业的形成和当地二三产业的发展，加上近几年世界经济危机导致城市对劳动力的需求下降，农村进城务工经商人员回乡创业就业增多，农村留守儿童总量较前几年呈现减少趋势。

二是人口大县也是留守儿童集中的区域，但在县内留守儿童数量又与经济发展状况成反比。凤翔县中小学校共158所，在校学生40466人，其中留守儿童7379人，占学生总数的23.3%。地处凤翔、岐山、陈仓三县区交界的虢王镇，农村劳动力外出比例大，农村留守儿童相对集中。镇中心幼儿园498名幼儿中有留守儿童332人，占幼儿总数的66.6%。陇县有79所中小学，在校学生30651人，有留守儿童8550人，占学生总数的27.9%。牙科中心小学在校学生232人，留守儿童就有143人，占到在校学生的61.6%。

三是农村经济发达区域、主导产业明显的地方，留守儿童比例很低。眉县是我市农村经济最发达的区域，农村劳动力大多在本县内就业，全县16周岁以下少年儿童42777人，留守儿童仅1240人 ，占2.9%。但地处秦岭北麓的沿山坡地区外出劳动力较多，留守儿童数量明显高于全县平均水平。汤峪镇共有在校学生1800人，其中留守儿童374人，占到学生总数的20.8%，占到全县留守儿童总数的30.2%。太白县虽地处秦岭山区，属国家级贫困县，但蔬菜和森林经济主导产业的形成，对劳动力的吸纳程度较高，全县共有留守儿童300人，占全县学生总数的5%。

四是距离宝鸡城区较近的区域，父母虽在宝鸡市区打工，但都早出晚归，能与孩子长期生活在一起，留守儿童数量低于其他地区。陈仓区西部山区是我市贫困人口集中的区域，由于市上实施突破西山战略，农业主导产业形成，加之交通便利，不少地方距离市区较近，父母早出晚归，留守儿童数量不大。西部山区共38所学校，在校学生11157人，有留守儿童1001人，占在校学生总数的9%。从农村留守儿童分布的状况看，县与县、镇与镇、校与校之间，数量差距是很大的。

五是农村困境儿童存在一定比例。农村困境儿童和留守儿童有一定重合交叉，但不是一个概念。陈仓区现有困境儿童257人。扶风县共有困境儿童265人。农村困境儿童大部分得到了社会救助，生活有保障。但也有一些困境儿童因种种原因，没有得到社会救助，仍处于困境之中。

二、宝鸡市留守儿童和困境儿童关爱保护工作存在的问题

留守儿童和困境儿童是两个相互交叉重叠又有不同区别的人群概念，都属于青少年弱势群体的范畴。由于每个留守儿童和困境儿童所处的区域、环境和当地经济发展水平、家庭经济状况、社会关系的不同，学习生活状况有很大差异，所受到的社会关爱帮扶的程度也不均衡，有的留守儿童尤其是困境儿童，仍处于困境之中，急需要国家出台具体政策给与兜底救助。留守儿童和困境儿童关爱保护工作存在的主要问题是：

1、农村留守儿童的家庭教育相对薄弱。父母长期在外务工经商，与留守子女的沟通减少，缺乏亲情交流。有不少外出务工经商父母以工作忙、没时间、距离远、挣钱少等为理由，不主动履行留守儿童的主体监护责任，将留守儿童的监护责任全部抛给爷爷奶奶或其他亲属，对子女的成长漠不关心，采取放任自流的态度。隔代教育是留守儿童管护最突出的问题。留守儿童的实际监护人是隔代抚养的祖辈或留守农村的老年人，而农村祖辈大都文化程度偏低，不少人是文盲或半文盲，思想观念与孙辈有很大差距，难以与孩子交流沟通，有的还要干农活维持生活无时间照顾孩子，有的体弱多病无能力监护孩子，加之缺乏科学的家庭教育知识，往往只满足孩子物质、生活上的需求，缺少精神、道德上的教育引导。有的留守儿童由于祖辈隔代抚养，存在严重的心理代沟，大多数偏于溺爱缺乏严管，使不少留守儿童形成了内向、自私、冷酷、贪玩等偏执型性格和人格。留守儿童的父母和祖辈监护人，大多认为教育孩子主要是学校和老师的事，把孩子健康成长的责任推给了学校和老师，把自己摆在旁观者的位置上，对留守儿童只满足于物质上的给予，缺乏精神上的触摸、鼓励、鞭策与开导，学校、家庭、社会三结合的教育网络成了网开一面。家庭监管教育跟不上，加之留守儿童认知事物的能力限制，往往酿成重大事故。

2、学校留守儿童心理咨询辅导专业师资力量严重匮乏。农村留守儿童由于父母长期不在身边，亲情的“缺失”是最主要的问题。留守子女因为无法享受正常的关心照顾，生活中的烦恼无法向亲人倾诉，成长中的困惑无法得到父母的正确引导和鼓励，天长日久，心里必然产生无助感、失落感和被遗弃感，严重影响着留守子女心理的健康成长。心理抚慰普遍缺乏，亲情缺失导致情绪低落，心理缺陷致使农村留守儿童在个性心理上表现极为异常，性格内向、孤僻寡言、自卑胆小、不善交流或者情感脆弱、脾气暴躁、冲动易怒、自暴自弃、焦虑自闭、缺乏自信、悲观消极等心理不良倾向甚至心理疾病在不少留守儿童身上程度不同存在。父母外出使留守儿童在家感到空落和寂寞，进而产生心理骚动和抑郁等问题。留守儿童监护人对留守子女的心理健康问题介入较少，关注不够。各个学校虽然都设立了心理咨询室、发泄室，配备了心理辅导老师，但据我们调查，大多数学校没有专职专业心理辅导教师，现有心理辅导老师只经过短期培训，兼职从事留守儿童心理疏导任务。留守儿童由于心理负担太重，心理疾病不能及时诊治，导致校园极端事件偶有发生。

3、节假日是农村留守儿童管护的空档和安全事故高发期。农村留守儿童0-3岁前，因自身活动能力和范围受限，经常有成人陪伴，各类安全事故发生相对较少。3-16周岁处于幼儿园、小学、中学学习期间，大多数时间生活在校园，学习生活有老师教导，学校经常开展安全教育，生活比较稳定，安全事故也相对较少。尤其是近年来，党和政府加大农村义务教育的支持力度，发展寄宿制学校，广泛实施“两免一补”和“蛋奶工程”“营养餐工程”等政策，农村留守儿童的学习生活条件得到极大改善，生活保障不成问题，家长把孩子送到各级各类学校十分放心。但是双休日特别是寒暑假和节庆长假日，学校放假，留守儿童回家后监护人忙于日常生产劳动和生活娱乐而无暇顾及，监护出现时间和空间的空档期，加之留守儿童好动玩耍活动范围扩大，成为各类安全事故的集中高发期。

   4、农村困境儿童因政策不配套有的管护责任还没有落实。 困境儿童是指因家庭贫困导致生活、就医、上学等困难的儿童；因家长或自身残疾导致康复、照料、护理和社会融入等困难的儿童；因家庭监护缺失或监护不当遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害等导致人身安全受到威胁或侵害的儿童。困境儿童有的虽然有父母和亲属，但因种种原因，困境儿童在学习、生活、行为乃至心理等方面的问题较同龄儿童、留守儿童还要多，困境儿童不同程度存在生活失助、学业失控、道德失范、心理失衡、生病得不到及时照顾等困难和问题。陈仓区贾村镇龙新村女童贾惠玲，2008年出生，父亲有家庭暴力倾向，母亲从女童两岁左右出走，一直由祖辈抚养，祖辈老人去世后，父女两人一起生活，但其父常常外出打工，一去几天不回家，把女儿锁在家里不让出门，8岁还没有上学，后来镇村做工作让女童上学，时间不长其父又不让上了，对其长期虐待，有时连吃饭也成问题。贾惠玲有个叔父在宝鸡退休，愿意做其监护人，但其父不同意，镇村也没办法。这类困境儿童在不少镇村都存在，有的享受农村低保或孤儿救助政策生活有保障，但还有部分困境儿童因没有相应救助政策，仍处于无助困苦的状态之中。

5、特殊年龄段的少年是未成年人犯罪的主体。除了留守儿童和困境儿童，有一个特殊年龄段的少年值得人们关注。就是年龄在16-18周岁之间的少年，大多是从留守儿童和困境儿童成长过度来的。按政策规定，我市初中毕业生升入普通高中的占50%，其余50%可以上各类职业高中和技术学校，但实际上相当一部分初中毕业生上普通高中的愿望强烈，更多家长也要求孩子上普通高中，学生和家长都不愿意上职高中。这个年龄段的青少年，初中毕业后不上学就辍学，有的直接去打工。辍学或隐性辍学的少年，社会阅历不足，容易受暴力、色情等诱惑而冲动，极易走上违法犯罪道路。据市委政法委调查统计，我市未成年人犯罪70%以上集中在这一年龄段。

三、加强农村留守儿童和困境儿童关爱保护工作的建议

农村留守儿童和困境儿童是一个庞大的社会弱势群体，需要得到国家和社会各方面的关心爱护和保护，这是建设和谐社会、维护公平正义的重要体现。做好农村留守儿童和困境儿童关爱保护工作，关系到未成年人健康成长，关系到家庭幸福和社会和谐，关系到全面建成小康社会大局。根据我市农村留守儿童和困境儿童关爱保护工作存在的问题，提出以下建议：

1、强化留守儿童和困境儿童的法定监护人的主体责任，补齐家庭教育短板。父母是子女的法定第一监护人，父母的陪伴才是解决留守儿童问题的根本出路。父母对孩子的肌肤触摸、鼻息面吻、行为示范、言语教诲这种亲情联系，是任何社会关爱所不能替代的。青少年时期是孩子个性发展和形成的关键时期，父母的关爱、良好的家庭环境和教育对青少年个性的健康发展起着至关重要的作用。留守儿童不仅需要的是物质关怀、社会关怀、一时关怀，更需要精神关怀、父母关怀、长远关怀。要把砸实法定监护人的主体责任放在第一位。民政、教育部门和镇村组织要与留守儿童父母签订监护主体责任书并监督实施，以保证监护人依法尽责；在外务工时间长的要明确和留守儿童一起生活的次数、时长。如落实不到位，父母不履行监护职责的，情节严重或造成严重后果的，应有基层公安派出所约谈、追究其法律责任。父母未尽到监护责任的，镇村要采取适当形式进行道德谴责和相应的经济处罚。对祖辈代行监护责任的，要加强对祖辈的教育培训，使之把主要精力放在留守儿童监护上，做合格的留守儿童监护人。家庭是孩子的第一课堂，父母是孩子的第一任老师。家庭教育在留守儿童的成长过程中具有十分重要的作用。要使孩子成为一个正直、诚实、善良的人，并养成良好的习惯，需要家长在生活中时刻观察、引导和教育。外出务工父母应与祖辈监护人经常联系及时交流，对留守子女在学习、思想和生活上进行认真教育、监督和管理，及时反馈子女的情况，保障留守儿童健康成长。要转变外出务工方式，夫妻二人尽量不要一同外出务工，投入更多的时间同子女进行交流和沟通，通过经常打电话、定期回家看望等方式，尽量消除留守儿童内心的孤独感和不平衡感。家长还应经常向老师和监护人多询问留守儿童在学校、家里的学习及生活情况，及时发现和解决留守儿童出现的各种问题。

2、学校要加强留守儿童的心理咨询和心理疏导，采取多种方式活跃校园生活。学校是留守儿童接受教育的主要场所，要加强学校综合环境的优化，搞好留守儿童的心理辅导和知识教育工作，营造关爱留守儿童的校园氛围。在各学校范围内普遍建立留守儿童档案，登记每一个留守儿童的具体情况。定期召开家长会或家访，掌握留守儿童的学习情况及思想动态。普遍建立“代理家长”制度。学校教师、“五老”和社会自愿者与留守儿童结成帮扶对象，及时解决留守儿童学习、生活上的困难，让孩子有父母就在身边的感觉。学校要对住校的留守儿童安排专职生活教师进行管理，常住学生宿舍区指导安排每天的生活，提供各类生活便利。留守儿童正处于身心发展的转折期，如果缺乏适当约束及科学引导，很容易受到社会不良风气的影响。留守儿童普遍存在的问题是亲情缺失引起的心理缺陷，所以，心理咨询、心理辅导和心理矫正，是学校留守儿童关爱保护工作的重中之重。学校都要开设心理课程，定期由心理教师讲授心理知识，引导留守儿童心理健康发展。采取设置心理咨询室，通过心理测验、心理辅导、心理锻炼等多种形式系统全面培养留守儿童的心理素质。针对农村学校心理专业师资力量匮乏的现象，各级教育部门要充实心理专业教师数量，留守儿童多的学校要配备至少一名心理辅导老师。从长远看，国家应当在高校定向培养一批具有大学本科以上学历的专业心理辅导老师；解决燃眉之急，就要加强现有心理辅导教师的在职培训，提高综合业务素质，实行持证上岗，提升处理留守儿童心理问题的能力。政府对心理辅导老师的配备应该出台专门文件明确政策界定。各级各类学校要总结留守儿童关爱保护活动的经验，通过组织各类兴趣小组和专业社团，吸引留守儿童参与各类科学、文化、艺术、体育、娱乐等自身喜欢的活动，用健康向上的活动充实留守儿童的学习生活，弥补亲情缺失造成的心理及生活缺口。

3、鼓励支持各职能部门和社会组织牵头建立“留守儿童幸福家园”或“留守儿童管护中心”，填补节假日留守儿童管护空档。要推广凤县妇联、关工委等组织建设“留守儿童幸福家园”和金台区中山东路街道关工委创办“暑期健康成长学校”的经验，与以前创办的“四点半学校”、“周末小课桌”、“校外教育辅导站”等已有教育阵地结合起来，搭建留守儿童关爱保护的重要工作平台。“留守儿童幸福家园”对完善学校、家庭、社会三结合的教育网络，引导家庭和社会各方面主动配合学校教育，以良好的家庭氛围和社会风气巩固学校教育成果，形成家庭、社会与学校携手育人的强大合力，帮助留守儿童健康成长具有重要作用。要通过政府投入资金或出台相关政策，鼓励社会爱心组织和爱心人士自筹资金，在村或社区普遍建立留守儿童活动阵地。利用撤并学校、村（社区）现有场所进行改造，或规划新址新建阵地，使留守儿童在节假日到服务中心完成作业，参加兴趣班文体活动等。每个留守儿童工作平台要有干净卫生、阳光充足的活动室，并配备电脑、打印机、体育器材等设备用具。可以建立假期留守儿童关爱基金，采取政府购买服务的方式，招募镇村干部、退休教师、大学生村官、假期回乡大学生担任定期辅导老师，也可以聘请有经验的“五老”负责长期看管。要充分发挥各类留守儿童平台的作用，负责管理好留守儿童在双休日和节假日的生活，制定亲情联络制度，协助指导留守儿童分批定期用视频与外出打工的家长沟通交流，帮助留守儿童暑寒假期与父母见面，组织到父母工作地点参观体验，让他们知道父母的辛劳，学会感恩。告知留守儿童父母不要只是给钱送物，要与留守儿童一起逛公园、游乐玩耍，尽可能弥补亲情缺失。要鼓励孩子和父母互相分享各自的生活故事，对留守儿童进行经常性生活常识和安全教育，培养留守儿童的口头表达能力、沟通能力、集体感和自信心，防止和减少留守儿童不安全事故的发生，保护留守儿童的人身安全。

4、落实困境儿童关爱保护的各项政策措施，实行社会保障全面兜底。国务院关于加强困境儿童保障工作的意见，对确保困境儿童生存、发展、安全权益得到有效保障提出了具体措施和救助政策。但这些政策措施还需要继续细化，政府应该出台切合当地实际、便于具体操作实施的政策措施，强化家庭履行抚养义务和监护责任的意识与能力，综合运用社会救助、社会福利、安全保障等政策措施，对困境儿童实行分类施策、精准帮扶、社会兜底，为困境儿童健康成长创造良好环境。对虽有法定抚养人但家庭经济困难的困境儿童，首先要做好基本生活保障工作，可以纳入最低生活保障范围并适当提高救助水平。对遭遇突发性、紧迫性、临时性基本生活困难家庭的困境儿童，按规定实施临时救助时可以适当提高对困境儿童的救助标准。对于父母没有监护能力或故意不履行监护责任经相关部门教育拒不履行监护责任的，或履行监护责任不到位有可能对困境儿童造成伤害的，应由民政部门协调指定能够维护困境儿童合法权益的合适监护人。投亲是解决困境儿童监护的好办法，既有亲情照顾，困境儿童没有生疏感，又可以较好解决困境儿童的生活问题和教育成长问题，只要政府给困境儿童亲属提供一定的生活补助就可以了。困境儿童因自身残疾、重病或家庭成员残疾、重病造成家庭经济困难的数量较大，除城乡居民基本医疗保险和大病保险给与适当倾斜外，全额免除最低生活保障家庭儿童、重度残疾儿童参加城乡居民基本医疗保险个人缴费部分，医疗机构要提供经常性治疗和康复训练服务，社会爱心组织要为困境儿童提供替代照料、养育辅导、送教上门、康复训练、就业指导等系列化服务。基层“五老”要发挥自身优势，成为困境儿童的报告员和监管员，发现困境儿童、流浪儿童，要及时向各级民政部门报告；对家庭和其他监护人对困境儿童有虐待、侵害、遗弃等行为的，要举报督促有关部门采取行政和法律措施予以纠正。

5、以控辍保学为重点，预防留守儿童困境儿童安全事故和未成年人违法犯罪。由于未成年人心理生理都尚未成熟，辍学或隐性辍学后未到就业年龄，在社会上游荡极易被坏人引诱。从一定意义上讲，在上学年龄的青少年，辍学是走向极端、走向犯罪的重要致病因素。要完善义务教育控辍保学工作机制，确保留守儿童和困境儿童入学和不失学，依法完成义务教育。对不爱学习和学不进去的问题学生，学校、家庭、社会要共同做工作，教育引导他们不要轻易辍学。要逐步普及高中教育和职业技术教育，投资和师资向职业技术教育倾斜。初中毕业没考上高中的学生，尽量全部吸收到职业技术教育中来，把16-18周岁的未成年人全部集中到学校，就可以大幅度减少未成年人违法犯罪率。同时，要严厉打击成人对留守儿童和困境儿童的不法侵害，依法保护未成年人的合法权益。成年人涉未成年人犯罪对青少年的心理伤害最深刻，尤其是亲属、老师、警察、医生以及留守儿童、困境儿童熟悉的人，往往是未成年人的心理楷模和偶像，不法侵害对他们的心理打击最大。要加强对留守儿童和困境儿童的法治宣传和安全教育，帮助儿童增强防范不法侵害的意识，掌握预防意外伤害的安全常识，增强留守儿童和困境儿童自救自护、应急避险能力，预防溺水、煤气中毒、食物中毒等意外事故对留守儿童和困境儿童的伤害。加强人防、物防、技防，切实维护学校周边秩序，保障留守儿童和困境儿童的人身安全。

6、加快本地工业化、城镇化步伐，鼓励农民工返乡就业创业，创造逐步减少留守儿童数量的社会环境。农村剩余劳动力进城务工经商，这是经济社会发展的必然现象；工业化、城镇化的推进，也必然吸引大量社会劳动力转移。这是留守儿童现象的根源，在相当长时间内不可能消除。要在政策上从源头上逐步减少儿童、老人、妇女的留守现象，创造留守儿童与父母在一起生活的条件。要加快当地工业化、城镇化和农村经济发展步伐，给留守儿童父母提供在当地更多就业的机会，引导和促进外出劳动力回流。制定鼓励回乡创业人员优惠政策，加大对农民工求职技能培训，加大对回乡农民创办企业的扶持力度，积极发展劳动力密集型企业和第三产业，实现农民工就近就业、返乡创业，减少跨地域劳务输出，从源头上减少农村留守儿童的产生。要加快户籍制度改革，拆除就业、医疗、住房、教育等制度壁垒，让儿童进城不再有障碍。建立以常住人口为服务对象的管理模式和新型社会资源配置方式，使有固定工资和收入的农民工享有公共服务均等化的权利，降低农民工及其家属进城居住的经济成本，促进农民工及留守儿童向城市居民转变。要严格推行教育学区制改革，把辖区务工经商子女全部纳入就地入学范围，让留守儿童能够跟随父母到打工地上学，鼓励更多农民工将子女带在身边，遏制一些地方留守儿童数量的上升。

7、统筹全社会资源，形成共同关爱保护留守儿童和困境儿童的合力。确保留守儿童和困境儿童健康成长，不仅是学校、家庭义不容辞的责任，更是全社会义不容辞的责任。以前留守儿童和困境儿童关爱保护工作存在“部门单兵作战、合力没有形成”的现象。要按照国务院加强留守儿童关爱保护工作的意见和加强困境儿童保障工作的意见精神，建立健全“政府领导、民政牵头、家庭尽责、部门联动、群团协同、社会参与”的留守儿童、困境儿童关爱保护工作领导体制和工作体系。各级财政要设立留守儿童和困境儿童关爱保护支出科目，每年预算列支足够资金，用于通过政府购买服务方式引导社会关爱组织为农村留守儿童和困境儿童提供专业服务，支持学校、社区和有关组织举办农村留守儿童托管服务机构、场所。民政部门要发挥牵头作用，每年向社会公布留守儿童的分布地区和数量，发布留守儿童和困境儿童关爱保护工作公报，指导基层儿童福利和救助管理机构做好留守儿童特别是困境儿童的社会保障兜底工作。各联席会议成员部门要在各自职责范围内，做好留守儿童和困境儿童关爱保护的相关工作。工会、共青团、妇联、残联、关工委等群团组织，要发挥自身关爱服务优势，积极为留守儿童和困境儿童及其家庭提供各类贴心、周到、细致的关爱服务。关工委作为党委领导下的群众性工作组织，在关爱农村留守儿童和困境儿童方面，具有独特的优势。要进一步加强与有关部门的配合，发挥“五老”优势，创办各类校外留守儿童学习辅导和关爱教育活动场所，开展法治道德宣讲活动，发动和组织更多“五老”和社会力量共同加入到关爱保护留守儿童工作中来。基层关工委可以发挥自身优势，举办爷爷奶奶培训班，进行祖辈监护留守儿童的相关教育，相互交流教育管护留守儿童的经验，纠正祖辈监护过于溺爱和替代主体监护的倾向，充当留守儿童和父母加强联系的桥梁纽带，促进留守儿童与父母的亲情良性发展和家庭和谐，为农村留守儿童和困境儿童健康快乐成长多做贡献。