关于开展未成年人司法项目的报告
一、开展未成年人司法项目试点的成果
2002年至2008年，云南省昆明市盘龙区与英国救助儿童会合作，由救助儿童会提供资金支持，盘龙区进行“司法分流”试点，即对触法未成年人，按我国已参加签约的《国际儿童权利公约》关于“儿童利益最大化”条款和我国刑诉法的有关规定，本着“教育为主，惩罚为辅”的原则，有条件地、最大限度地将其从司法程序或实体法律的处罚中分流出来，尽量避免进入监禁场所，在不脱离社区、村委会、家庭、学校的条件下，进行教育、矫正，使其悔过自新，走上人生正轨，试点取得了有效挽救触法未成年人的良好效果。被国内一些专家、学者称为“盘龙模式”。
云南省关工委为借鉴盘龙区的经验，并结合关工委工作实际，充分发挥“五老”作用，加强对未成年人思想道德和法制教育，尽量减少未成年人触法；对主客观原因触法的未成人，尽量教育、挽救，使他们走上人生正轨。省关工委于2010年与救助儿童会北京总部洽谈，达成了由救助儿童会协调荷兰驻华大使馆提供资金支持，从2011年至2013年在云南省较有代表性的滇中红塔区、滇南蒙自市、滇西大理市，进行未成年人司法项目试点，并签订了合作备忘录。
3年的试点取得了很好成果，达到了预期目的。
第一，试点单位成立政法委书记或副书记为组长，关工委一名领导为副组长（组织项目日常工作），公、检、法、司、教育、民政、团委、妇联一名领导为成员的领导小组，组织领导试点工作。探索和总结了政法委领导、综治办牵头协调，关工委组织实施日常工作，公、检、法、司、教育、民政、共青团、妇联多部门合作，对未成年人教育、保护，对触法未成年人矫治、挽救的成功路子。得到了中央有关部门，当地党委、政府和社会各界的赞誉。
第二，有效降低了未成年人发案率。试点改变盘龙区在未成年人触法后进行“司法分流”相关工作的做法，把加强教育、预防放在首位。组织关工委＂五老＂认真备课，深入社区、中小学校、村庄，进行思想品德和法律知识宣传教育，提高未成人思想道德素质和遵纪守法意识。有效预防和降低了未成年人发案率。例如蒙自市试点的3年中，未成年人发案率分别比试点前降低14.2%以上，其中，2011年比2008年降低达61.2%。
第三，教育挽救了一批触法未成年人。试点把教育、挽救触法未成年人作为工作内容，共派出人员参加公安机关首次询问触法未成年人597人，进行社会背景调查228人，提出从司法程序和实体法律处罚中分流出来，进行教育矫治分流建议105人。办案机关采纳分流出来后，经过组织人员热心教育、引导，都有明显好转。有的复学后刻苦学习，考上了大学；有的有了正式工作；有的学到了一门手艺，自食其力。逢年过节，他们的家长都到项目办，感谢工作人员转化了他们的孩子，挽救了他们的家庭。
第四，充分发挥老同志的作用，减少了日常工作开支。试点组成以关工委“五老”为主的日常工作班子，开展工作。不但发挥了老同志的政治、经验、威望、时空、亲情优势，而且显著减少了日常工作的开支。救助儿童会委托北京师范大学刑事法学研究院院长、著名法学专家宋英辉带专家组对试点单位严格进行中期和终结考核、评估。专家组全面考核后充分肯定了试点工作取得的成绩。并认为：试点“选择关工委组织开展日常工作，在较短时间内搭建起了一整套项目运作机制，对于项目的顺利推进起到了关键性的作用”，“在关工委系统内选聘‘五老’做这项工作，对于推动项目开展具有重要意义。”
第五，形成了教育、预防、保护、矫治挽救整体推进的格局，体现了工作的持续性、连贯性。 试点把开展未成年人思想品德、法纪教育，从源头上预防触法和保护、矫治转化等工作全方位、系统地开展起来，整体推进，不但有效降低了未成年人发案率，而且使一些由于主客观原因触法的未成年人得到教育、矫治，走上人生正轨。这在全国是首创。
第六，试点产生了积极的影响，得到各方面好评。试点进行中，省关工委先后向公、检、法、司的领导和专门从事司法工作的同志通报情况；向到云南视察工作的中央有关部门领导作过汇报。他们认为，这个项目从教育预防入手，对未成年人、尤其是触法未成年人全程教育、帮助、矫正，为孩子、包括他们的家人做了好事，办了实事，是社会治理的创新。抓得好，要坚持下去。2013年10月，我们省关工委与救助儿童会、北师大刑事法学研究院共同在昆明举办未成年人司法保护研讨会。省关工委和3个试点单位分别在大会上详细介绍试点的成果和经验，得到与会的中央国家机关、外省有关部门人员以及一些高等院校、研究机构专家、教授的赞许。
二、未成年人司法项目的发展
2013年12月，在试点即将结束时，省关工委向省委政法委常务副书记乔汉荣、省综治办领导作了汇报。乔汉荣副书记认为，我们省未成年人发案率较高，位居全国前列。开展好未成年人司法项目，有利于减少未成年人触法，有利于教育、矫治、挽救触法未成年人，有利于社会和谐稳定。组织关工委老同志开展项目日常工作，效果好、费用少，是好事、实事，应在全省推广。经乔汉荣副书记召开省综治办等十部门领导联席会议研究决定，先在昆明、昭通、曲靖、楚雄、玉溪、红河、文山、普洱、版纳、大理、保山、德宏、丽江、临沧14个州市、25个县（市、区）开展这个项目。尔后又再次召开会议讨论，由省综治办等十部门于2014年6月24日联合发文，向14个州市、25个县（市、区） 部署开展未成年人司法项目。
2015年6月10日，汉荣副书记召开综治办等十部门领导联席会议，听取一年来开展未成年人司法项目情况的汇报。研究决定适当扩大开展项目范围，争取当年达到16个州市、40个县（市、区）左右，并于6月30日召开全省未成年人司法项目工作会议，作出部署。经过努力，至2015年10月，全省开展未成年人司法项目的单位已从2014年的14个州、25个县（市、区）增加到全省16个州市、45个县（市、区）。其中，昆明市所属各县（市、区）、开发（度假）区以及全省百万人口以上的县、市已全部开展。
2014年6月未成年人司法项目在全省较大范围开展后，两年多来，我们与省政法委、综治办密切协同，主要抓了以下工作，取得了新的成果。
（一）认真学习文件，统一思想认识。鉴于未成年人司法项目是一项新的工作，为了运用试点经验，有效推进项目日常工作，我们把抓好开展未成年人司法项目的州市、县（市、区）学习文件，统一思想认识作为开展好项目的关键环节来抓。要求各单位采取召开联席会议的方式，召集公、检、法、司、教育、民政、团委、妇联、关工委负责人，认真学习省综治办等10部门下发的《开展未成年人司法项目的意见》，省委政法委常务副书记乔汉荣、省关工委主任张宝三等领导同志在省未成年人司法项目工作视频会议、工作会议上的重要讲话，以及玉溪市红塔区等试点单位的经验材料，联系实际讨论。通过不断检查督促，开展项目的单位，从贯彻落实我国《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》、刑诉法等法律法规，保护未成年人健康成长等方面，认识开展未成年人司法项目，加强教育预防，最大限度地减少未成年人违法犯罪；对触法未成年人最大限度地进行矫治、挽救的重要意义。把思想认识统一到省政法委、综治办、关工委的部署和汉荣、宝三等领导同志的讲话精神上，把开展未成年人司法项目作为构建社会主义和谐社会，建设法制云南、平安云南的大事、实事，切实抓好落实。使未成年人司法项目较好开展了起来。昆明市政法委、综治办把开展未成年人司法项目纳入全市综治考核内容，在全市政法工作会议上作出部署，提出明确要求，全市各县（市、区）、开发（度假）区全部展开未成年人司法项目工作，推动了各级各部门合作，关心、教育、保护未成年人。
（二）建立健全组织领导机构，保证未成年人司法项目有效开展。为了切实加强对未成年人司法项目的组织领导，保证项目各项工作有效实施，我们督促开展未成年人司法项目的单位按省里的要求，建立以政法委书记（或政法委副书记兼综治办主任）为组长、关工委一名领导为副组长，公、检、法、司、教育、民政、团委、妇联一名领导为成员的项目领导小组。并制定工作规划，抓好落实；解决项目实施工作中的具体问题，推动项目工作有效开展；协调各部门积极支持和参与项目工作，形成多部门合作关爱未成年人的机制，使项目工作较好地运作了起来。
开展未成年人司法项目的县（市、区）在成立项目领导小组的同时，按省里的要求，建立了领导小组办公室，由关工委一名副主任担任主任，聘请4—5名老同志、1—2名有法律基础知识的年轻人作办公室工作人员，担负未成年人司法项目的日常工作。多数单位还在乡（镇）聘请了兼职工作人员，组成了专兼职结合的项目日常工作队伍，对未成年人进行思想品德和法制教育；参加办案机关对触法未成年人的首次询问；进行社会背景调查，提出司法分流建设；对从司法程序和实体法律处罚中分流出来的触法未成年人进行教育、矫治等工作，较好地开展了起来。
同时，开展未成年人司法项目的多数县（市、区）落实省里的规定，从综治维稳经费中，拨出12—15万元，作为项目的日常工作开支。有些县（市、区）政法委书记出面，协调政府领导，把项目日常工作经费纳入财政预算，并帮助解决办公场地、设施等具体问题。至2015年底，大多数单位都落实了工作经费，有了办公场地，添置齐了桌、椅、文件柜、电脑等办公设备，保障了项目工作的顺利开展。
（三）进行业务培训，提高项目工作的水平。未成年人司法项目涉及对未成年人思想品德和法制教育，增强未成年人立德爱国，遵纪守法的自觉性，从源头上预防未成年人触法；参加办案机关对触法未成年人的首次询问或后续询问，进行心理疏导，使其疏缓紧张情绪，配合办案机关说清自己的问题，并见证询问过程，维护触法未成年人合法权益；进行触法未成年人社会背景调查，为是否提出司法分流建议提供依据，为办案机关审案提供参考；对从司法程序和实体法律处罚中分流出来的触法未成年人进行教育、矫治，使其转化等一系列具体工作，政治性、政策性、业务性较强。为了按政策和法律法规，准确有效地开展好这些工作，2014年10月省综治办、关工委举办未成年人司法项目培训班，并编印下发了项目指导手册。多数开展项目的单位采取不同的方式，对参与项目日常工作的专、兼职人员进行培训。一些单位采取每周组织一次学习的办法，提高专兼职人员的思想和业务素质。昆明市、德宏州、楚雄市、文山市、昭阳区等单位还组织项目办人员去先行开展试点的蒙自市、红塔区、大理市项目办学习、取经。通过培训和组织学习，多数单位领导小组成员、项目办专兼职人员都比较清楚地认识到什么是未成年人司法项目，为什么开展未成年人司法项目，怎么样开展未成年人司法项目，掌握了项目工作的程序和方法，对开展好项目的各项具体工作起到了较好的作用。2014年下半年至2015年底，开展未成年人司法项目的单位，普遍加强了对未成年人思想品德和法制教育，预防和减少了未成年人触法，使未成年人发案率降低8—11%。同时，各单位共参加办案机关对触法未成年人首次询问1769人次，后续询问2382人次，进行社会背景调查972人，参加法院庭审326次；提出司法分流建议635人；办案机关采纳分流建议后，对分流出来的575名触法未成年人进行了帮教，使其中的351人有了明显好转，今年上半年，项目各项工作又有了新的进步。所开展的这些工作，基本符合项目的规范。
（四）加强检查指导，促进项目工作落实。为促进未成年人司法项目卓有成效开展，我们除进行经常性的指导、督察外，还协调省综治办于2014年11月、2015年9月中旬至10月，组织联合工作组，分别到开展项目的各州市和部分县（市、区）进行检查指导。工作组每到一地，除听取项目领导小组汇报外，还查台帐，与项目办工作人员座谈，有针对性地解答所提出的问题，进行具体指导，较好地促进了未成年人司法项目的开展。州、市项目领导小组也加强了对县（市、区）工作的指导。德宏州政法委还在综治考核中对开展司法项目做得好的芒市加奖励分。
三、存在的主要问题和今后的打算
2014年6月以来，全省16个州市、45个县（市、区）开展未成年人司法项目，总的情况是好的。大多数单位按省里要求，政法委切实加强领导，综治办牵头组织协调，关工委认真组织实施日常工作，项目领导小组各成员单位积极支持参与。使项目各项工作顺利开展起来，取得了阶段性成果。但发展不平衡，存在的主要问题是：
（一）少数县（市、区）对开展未成年人司法项目的目的、意义认识不足。个别县（市、区）关工委领导对未成年人司法项目的日常工作由关工委组织实施缺乏明确认识，尚未积极主动组织开展项目日常工作。
（二）一些单位未成年人司法项目办公室工作人员未配齐，并且业务不够熟悉。对项目的主要任务、工作程序和方法不大明白，出现错漏现象。
（三）少数财政困难的县（市、区）项目工作经费尚未完全落实，影响了日常工作的开展。
（四）个别县（市、区）未成年人司法项目工作的部门联动机制还不够规范。
目前，我们省未成年人发案率仍较高，特别是命案较为突出。为深入持久开展好未成年人司法项目，我们打算：
（一）为进一步抓好学习和宣传，把各级思想统一到认真贯彻未成年人保护法、预防未成年人犯罪法、新刑诉法和相关法规政策上；统一到省的部署上，把未成年人司法项目这张云南名片做得更好。近期分别在昆明、大理、蒙自召开未成年人司法项目工作座谈会，采取以会代训的方式，由省项目办有针对性地进行解答问题，进一步明确工作任务、程序、方法，弥补工作短板，提高项目工作的质量。同时加大督导力度，在10月上中旬，组织检查组进行督查，推进工作。
（二）进一步巩固和提高已开展未成年人司法项目的16个州市、45个县（市区）的工作成效，并认真总结经验，为在全省129个县（市区）铺开未成年人司法项目作准备。
（三）督促各县（市、区）按省的要求，保证项目工作必要经费投入。协调各级法、检、公、司等部门，给予工作经费的支持。
（四）在今年底对近两年的项目工作进行一次全面总结，对工作成绩突出的先进集体和优秀个人予以表彰，以推动这项工作深入开展。
