社区研究是公认的国际前沿课题。社区一词是英国学者S·H梅因1861年第一次提出。德国社会学家斐迪南·滕尼斯在《共同体与社会》中提出了社区的概念。第一次对社区作出明确概念的是美国学者罗伯特·E·帕克，概括为“地域上的人群汇集和组织制度的汇集”。20世纪30年代费孝通将社区概念引进我国，定义为“若干社会群体或社会组织聚集在一个地域里，形成一个在生活上相互关联的大集体”。

现代意义上社区的概念是：聚集在一定地域范围内的人们所组成的生活共同体，是调整后的居委会辖区。社区是一个相对完整的社会实体，是宏观社会的微观缩影。

大力推进社区建设是我国城市经济和社会发展一定阶段的必然要求，是面向新世纪我国城市现代化建设的重要途径。党中央、国务院高度重视社区建设。继1990年1月1日《中华人民共和国居民委员会组织法》公布后，2000年11月19日，中办、国办转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（中办发[2000]23号）；2010年11月18日中办、国办印发《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》（中办发[2010]27号）；2015年5月31日中办、国办印发《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》，2015年7月24日，民政部、中组部下发了《关于进一步开展社区减负工作的通知》（民发[2015]136号），相继各省民政厅、省委组织部下发文件，做出布署。目前，农村社区建设已开始试点，城市社区建设已经全面展开，社区减负工作正在以市为单位全面推进并已基本就绪。

一、社区减负的基本要求及与关工委的关系

民发[2015]136号文件关于社区减负的要求是：（一）依法确定社区工作事项。以市为单位制定社区工作事项清单，实行社区工作准入制度。属于政府及职能部门职责范围内的事项，不得转嫁给社区；应由社区协助的事项，应当为社区提供必要的经费和工作条件。（二）规范社区考核评比活动。以市为单位对社区工作实行综合考核评比，各职能部门不再单独组织考核评比活动。（三）清理社区工作机构和牌子。原则上能整合的一律整合，能取消的一律取消。（四）精简社区会议和台账。大力压缩政府及职能部门要求社区参加的各类会议和活动。大幅减少各职能部门针对社区的各类台账和材料报表。（五）严格社区印章管理使用。（六）整合信息网络，包括一次采集，资源共享。（七）增强社区服务能力，包括购买服务和培育发展社区社会组织。（八）切实加强组织领导，制定实施方案，推进社区减负。

文件的要求分为三个层次：即减负是核心内容（1-6条）；减负的目的是增强社区服务能力（7条）；加强领导，把减负落到实处（第8条）。

减负对于转变政府职能，加快社区转型，增强社区自治功能，完善社区自治机制具有重要意义。减负后的社区，在党和政府主导下，依靠社区力量，整合社区资源，强化社区功能，解决社区问题，构建新型基层社区管理体制。从而形成自我教育，自我服务，自我管理，具有自主性和能动性的新型社区。社区减负暗念是政府权力的淡出，社会自治组织的能力的提升，体现的是社会组织的自助、自主、自治。

从长远看，随着社区功能的强化，社区关心下一代工作一定会逐步加强。从近期看，社区减负给社区关工委带来了冲击波，弄不好，有被清场的危险。当前的紧迫问题是需要回答：社区减负的对象是否包括社区关工委？

1.关于“准入”问题。实行社区工作准入制度是对职能部门而言。即各职能部门的职责、任务过去都由社区去完成，这是职能转嫁。关工委没有独立的职能，因此不存在职能转嫁问题。社区关工委协助社区做青少年的教育工作，是社区所需要的，不存在给社区增加负担的问题，如果实行“准入”制度，关工委组织应列入“准入”目录。

“准入”指由社区外进入社区。社区 “五老”是社区居民，身在社区，不存在不准入的问题。

2.关于评比等创建活动问题。各职能部门在社区开展的检查评比活动，过去均由社区实施，属于减负范围。关工委开展的达标、评比、表彰等活动面对的是社区关工委和社区“五老”，不由社区实施，不属于减负范围。

3.关于台账问题。各职能部门在社区的台账由社区承担，属于减负范围。社区关工委的台账，包括会议纪录、活动纪实、档案资料等均由社区“五老”完成，不属于减负范围。在减负中，对过去由社区形成的关工委材料，应搞好移交，不得遗失。

一些地方的社区关工委之所以被列入社区减负范围，说明两个问题。一是关工委实行条条管理模式，类似职能部门的工作方式，层层下达要求，直至社区关工委。二是过去社区关心下一代工作大多数是由社区工作者去实施，包括工作计划、总结及组织活动等，“五老”处在被动式工作，让做什么就做什么，内在潜能没有得到很好的发挥。这两个问题必须在社区减负中得到解决，否则将会被禁入。

二、加强社区建设，开展社区减负为社区关工委实现功能转型提出了新要求

减负使社区解除了沉重负担，为依法履行职责，做好关心下一代工作，创造了良好外部环境。据营口市统计，减负前，社区承担着40个部门参与的189项创建评比；26个部门参与的21项执法任务；13个部门参与的298项台账。总计，涉及部门79家次，涉及任务508项。减负后，社区依法履行职责有21项，协助政府事宜有13项，与过去相比，工作量减少90%以上。从长远看，社区减负后职责更加清晰，任务更加明确，精力更加集中，关心下一代工作一定会逐步得到加强。但是，从社区内部环境看，社区减负后不配套的问题较多，存在不少短板。一是政府购买服务，包括资金来源和数量，购买领域的范围及方式等还在探索。二是社区服务载体尚不健全，社区社会组织该建立的还没建立，很不完善；三是社区工作者人数较少，专业化水平较低，有待提高。四是社区服务群众的专项经费，服务设施和信息化建设经费等都尚未落实。上述问题不解决，社区功能就难以发挥，关心下一代工作在短期内难以强化。

组织功能的转型与社会转型是紧密联系在一起的。在大力推进社区建设的新形势下，随着政府权力的淡出和职能部门的弱化，社区关工委面临大跨度的角色转变。中办、国办印发的《关于改革社会组织管理制度，促进社会组织健康有序发展的意见》中指出，“支持社区社会组织承接社区公共服务和基层政府委托事项，开展社区自愿服务”。这就标志着社区社会组织已经从政府的补充功能转化为社区建设的主体之一。新形势呼唤社区关工委在青少年全面健康成长这一层面上承担起过去由政府所承担的职能，这是历史的必然选择。在新的发展机遇面前，社区关工委应根据党中央和国务院的要求，顺势而为，实现功能转变，把“拾遗补缺”和单纯的配合转化为社区青少年教育的主体力量。在新的社区管理网络还不够完善，社区建设还存在的某些短板的情况下，社区关工委应急社区所急，充分发挥其特殊优势和特殊作用，在关爱、帮扶、服务青少年方面发挥主体作用，成为社区组织必不可缺的帮手。

三、以社区建设和社区减负为导向，进一步明确社区关工委的工作任务和工作方式

社区是关心下一代的工作基础，主战场，也是今后工作的着力点。社区减负使社区关工委面临新的挑战。一是实行清单管理涉及到关工委。据统计，在营口市社区取消的事项中涉及关工委的有32项。二是随着职能部门工作不能准转嫁给社区的实施，条条管理的模式在社区不复存在，上级关工委的要求在社区难以落实。从社区减负的实践看，取消的事项均为没有法律依据的，禁入的均为具有指导关系的职能部门。

依法治国是治理国家的基本方略，依法执政是治国理政的基本方式。习总书记2016年12月9日在中央政治局第37次集体学习时指出：“要把实践中广泛认同，较为成熟、操作性强的道德要求上升为法律规范。要用法律手段解决道德领域的突出问题。”法规是对成熟经验的高度概括，是一切组织和群体的行为准则。社区减负后，社区内所有组织包括社区关工委基本的工作方式是依法履责，即有法律依据的就做，没法律依据的就放弃。坚持把道德建设体系同法律规范相衔接，把道德要求贯彻到法制建设中，是社区关工委今后的工作方向。全国人大通过的《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》以及国务院印发的2011-2020年《儿童发展纲要》是社区关工委必须遵循的法律文件。根据“三法一纲要”要求，应明确两个问题，一是关工委应当做什么？不做不应该做的。二是“五老”能做什么？不做做不到的。

根据“三法一纲要”的要求，社区关工委有三大工作任务，12项具体要求。

1.根据《未成年人保护法》的要求，维护未成年人的合法权宜（3条）：

（1）“协助各级政府做好未成年人保护工作”（总则第8条）；(2)“为未成年人的父母及其他监护人提供家庭教育的指导”（第12条）；（3）“开展多种形式有利于未成年人健康成长的社会活动”（第27条）。

2.根据《预防未成年人犯罪法》的相关规定，做好预防未成年人犯罪工作（6条）：

（1）“做好预防未成年人犯罪工作，为未成年人身心健康创造良好社会环境”（总则第3条）；（2）“学校根据条件聘请校外法律辅导员”(第9条)；（3）“积极开展有针对性的预防未成年人犯罪的法制宣传活动”（第13条）；（4）“对于暂住人口中实施不良行为的，应当督促其父母进行有效的教育、制止”（第28条）；（5）“被父母遗弃、虐待的未成年人，采取救助措施”。（第41条）；（6）“聘请思想道德优秀、作风正派、热心未成年人教育工作的离退休人员协助做好未成年人的教育、挽救工作”（第47条）。

3.以《教育法》为依据，做好未成年人的校外教育工作（3条）：

（1）“依法为儿童、少年、青年学生身心健康成长创造良好的社会环境”（第45条）；（2）“为学校组织的学生实习、社会实践活动提供帮助和便利”（第47条）；（3）“加强对未成年人的校外教育工作”（第51条）。

以上“三法”12条任务涉及到创造良好社会环境，开展各种社会活动和做好、家庭教育、法制宣传、校外教育、救助、挽救等工作。

政府交办的任务有两项：（1）农村留守儿童保护，（2）困境儿童的保障。

依法办事，社区“五老”能做的工作主要是家庭教育和校外教育，包括：为未成年人的父母提供家庭教育的指导，担当校外法律辅导员，开展法制宣传活动，以及对未成年人有不良行为的进行教育制止和挽救等。在上述活动中，“五老”可以担当宣传员、报告员、辅导员、心理咨询员等。

四、实现融合与对接，充分发掘“五老”的潜能，开创社区关心下一代工作的新局面

社区“五老”是社区关心下一代工作的重要力量。其主要特征是：（1）具有较强的稳定性。他们一旦选择了居住地，就会长期居住，流动性较小，而且对周边的居民和学生比较熟悉。（2）具有一定的专长，有较丰富的经历和经验，有一定的专业知识，熟悉教育工作的规律和特点。（3）具有较强的事业心和奉献精神。他们长期与自己的子孙在一起，接触周边的少年儿童较多，对少年儿童有一种天然的情感，对困境儿童有爱心。（4）“五老”是社区组织联系社区老人和少年儿童的桥梁和纽带，既可以反映青少年的呼声，又可以反映老人的要求。他们是社区的依靠力量。如何发挥社区“五老”的特殊优势和特殊作用，关键在于发掘他们的潜能，调动他们自觉工作的积极性，并采取有效措施，实现“五老”与社区的融合和对接。

1.组建社区社会组织，在工作平台上实现与社区组织的对接。社区减负是构建新型社区管理体制的前提，强化社区功能，提升社区能力，增强社区水平是构建新型社区的根本。社区社会组织是社区治理与社区服务的重要支撑和重要载体，充分发挥其载体作用，是构建新型社区的关键。社区社会组织由社区居民自发成立，以公益或互益为目的，以满足居民多种需求为取向的组织。（包括：体育健身类、文化艺术类、公益服务类和休闲娱乐类。）党中央、国务院在印发的《关于改革社会组织管理制度，促进社会组织健康有序发展的意见》中，提出了大力培育发展社区社会组织的要求，明确了相关政策，包括：“降低准入门槛”，“积极帮扶发展”，“增强服务功能”。同时强调重点培育为儿童、未成年子女，有不良行为青少年等特定群体服务的社区社会组织。组建社区社会组织使社区关工委走上了规范化轨道，是开辟社区关心下一代工作新局面的有效尝试。社区关工委应当根据中央和国务院的要求，和社区的实际，组建为青少年服务的社区社会组织。社区关工委负责人可作为发起人，积极物色和吸收一批热爱关心下一代事业、有一定教育工作经验、有专业知识、有知名度的“五老”及驻区企业人士，按照相关规定通过登记或备案方式组建社区公益服务类社会组织，做好青少年的教育、关爱、帮扶、服务及失德行为整治等工作。新组建的社区社会组织，根据《条例》的规定，明确职能和责任。同时，通过政府购买服务等方式依法开展工作，经费等方面得到了保证。

2.实行交叉任职，在组织上实现与社区居委会的融合。一是实行社区关工委与社区居委会的交叉任职。居委会组织法规定，社区居委会成员一般5-9人（主任、副主任、委员），选举产生或统一招聘。根据中办发[2010]27号文件关于“鼓励在职或退休党员干部参与社区居委会选举，担任委员会成员”的要求，在社区居委会改选换届中，要积极争取，支持和鼓励社区关工委负责人参与居委会选举，担任居委会成员，分管青少年教育等方面工作。为此，应当争取和协调有关方面，在居委会组成上增设一名退休党员干部居民代表。二是实行社区关工委内部的交叉任职。根据中央、国务院关于“调整充实社区居委会下属的委员会设置，建立有效承接社区管理和服务类下属的委员会”的要求，社区关工委应根据社区工作需要和关工委的实际，筹备和组建对未成年人关爱、帮扶、救助等方面的委员会，由社区关工委负责人兼任主任，并作为居委会直属的工作机构，承担起青少年教育的各项工作任务。

3.在队伍上重组，实现“五老”与社区志愿者的融合。在推进社区志愿者注册制度过程中，要努力实现“五老队伍”与社区自愿者融为一体。一是支持和鼓励“五老”参与志愿者注册，使“五老”队伍实行规范化管理。二是积极争取把已注册的老年志愿者吸收到“五老”队伍中来，不断扩大“五老”队伍。力争用3-5年时间，实现“五老”志愿者注册率占社区居民10%以上的目标。

在社区建立关工委青少年的社会组织是引导社区关工委依法履责和激发“五老”内在动力的有效形式。实现社区关工委和社区居委会的融合，“五老”与社区自愿者的重组，是形式合力，做好关心下一代工作的重要举措。在推进社区建设的过程中，上级关工委应当从总体上谋划，长行试点，分类指导，争取在某一方面有所突破，总结经验，逐步推进，走出一条党建带关工委建设，依法履责，做好社区关心下一代工作的新路子。